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2020中國經(jīng)濟形勢分析與預測-2019年中國稅收形勢分析及2020年展望

2019年前三季度稅收收入增速分別為5.4% 、-3.3% 和 -3.7% ， 累計增速為-0.4% ，預計第四季度仍會維持負增長的態(tài)勢。 2019年前三季度累計減稅15109億元，增值稅和個人所得稅分 別減稅7035億元和4426億元，預計2019年全年減稅降費將超 過2萬億元。2019年及2020年中國的宏觀稅負水平預計將進一 步下降，要關注減稅降費政策對財政運行的影響，在評估政 策效應的基礎上進一步優(yōu)化相關政策。 

２０１３年以來， 受經(jīng)濟增速下行和陸續(xù)出臺的減稅降費政策的影響， 中 國稅收收入增速持續(xù)低于名義ＧＤＰ增速， 稅收收入占ＧＤＰ的比重由２０１２ 年的１８.７％逐年下降至２０１８年的１７.４％。２０１９年前三季度， 由于經(jīng)濟增速 下行壓力加大和更大規(guī)模減稅政策的實施， 稅收收入出現(xiàn)了多年來罕見的負 增長。

２０１９年４月１日起實施的增值稅改革等減稅措施， 使２０１９年第二季 度稅收收入增速由第一季度的５.４％降至 －３.３％， 第三季度進一步降至 －３.７％。① 預計第四季度稅收收入增速仍會延續(xù)負增長的態(tài)勢， ２０１９ 年全年的稅收收入很有可能出現(xiàn)１９７８年以來的首次負增長。 ２０２０年， 在更加積 極的財政政策和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下， 稅收收入增速仍會低于名義 ＧＤＰ增速， 稅收收入占ＧＤＰ比重將繼續(xù)呈現(xiàn)下行趨勢。

一　2019年前三季度全國稅收形勢分析

２０１９年前三季度， 全國一般公共預算收入 １５０６７８ 億元， 同比增長 ３.３％。 其中， 稅收收入１２６９７０ 億元， 比上年同期減少５１６ 億元， 增速為 －０.４％。 非稅收入２３７０８億元， 同比增長２９.２％， 非稅收入的高速增長維 持了一般公共預算收入的３.３％的增幅。 但作為財政收入的主體， 稅收收入 增長態(tài)勢對政府整體財力的變化具有決定性作用。 

（一）2019年前三季度分季度稅收收入走勢分析 

２０１８年以來， 受中美貿(mào)易摩擦等內(nèi)外部因素的影響， 中國經(jīng)濟下行的 壓力增加， 季度 ＧＤＰ 增速呈現(xiàn)逐步下降的趨勢， 由２０１８ 年第一季度的 ６.８％降至２０１９年第三季度的６.０％。 經(jīng)濟增速下行的同時， 作為更加積極 的財政政策的重要措施， 減稅降費政策也加大了力度， 稅收收入同比增速開 始大幅下降，２０１８年第三季度開始低于名義ＧＤＰ增速， ２０１８年第四季度稅 收收入增速出現(xiàn)了大幅下滑， 僅為－７.５％。２０１９年第一季度稅收收入增速 回升至５.４％， 但從第二季度開始， 稅收收入出現(xiàn)負增長， 為－３.３％， 第 三季度為－３.７％。 

從２０１８年以來分季度累計ＧＤＰ與稅收收入同比增長率變化情況來看， 受 ２０１８年第四季度稅收收入增速大幅下降的影響，２０１８年全年稅收收入８.３％ 的增速盡管高于實際ＧＤＰ增速， 但低于名義ＧＤＰ全年９.７％的增速， 稅收收 入占ＧＤＰ的比重出現(xiàn)了持續(xù)下降的趨勢。２０１９年前三季度， 分季度累計稅收 收入的增速進一步下降， 均低于名義和實際ＧＤＰ的同期增速， 這導致稅收收 入占ＧＤＰ的比重與２０１８年同期相比明顯下降，２０１９年第一季度降低了０.５個 百分點，２０１９年上半年和２０１９年前三季度累計均降低了１.５個百分點。 

（三）2019年前三季度各稅種收入情況分析

２０１９年前三季度， 稅收收入同比減少５１６億元。 從各稅種情況看， 稅收 收入下降的主要稅種是個人所得稅、 城鎮(zhèn)土地使用稅、 關稅和車輛購置稅。 其中， 個人所得稅的降幅最大， 前三季度累計收入減少了３３６８億元， 降幅高 達２９.７％； 城鎮(zhèn)土地使用稅減少了２３２億元， 降幅為１３.２％； 關稅減少了６７ 億元， 降幅為３.０％； 車輛購置稅減少了１０億元， 降幅為－０.４％。

此外， 受增值稅稅率下降及進口額下降①的影響，２０１９年前三季度累計 進口貨物增值稅、 消費稅減少了１０７２ 億元， 降幅為８.１％； 受出口退稅率 提高和出口額增加②的影響，２０１９年前三季度累計出口退稅１２８６０億元， 比 ２０１８年同期增加了１２.８％， 導致稅收收入減少１４５７億元。 由于進口貨物增 值稅、 消費稅和關稅均為負增長， 同時出口退稅增加， 進出口相關稅收合計 減少收入２５９６億元。 

加上個人所得稅、 城鎮(zhèn)土地使用稅和車輛購置稅， 各 減收項目合計的減收額為６２０６億元。 從收入增加的稅種看，２０１９年前三季度累計國內(nèi)增值稅仍保持了４.２％ 的增長， 并且貢獻了最大的增收額， 為１９８０億元； 其次是國內(nèi)消費稅， 增 長率為１５.８％， 增收額為１５６２ 億元； 排第三的是企業(yè)所得稅， 增長率為 ２.７％， 增收額為８１８億元； 排第四的是土地增值稅， 增長率為１０.８％， 增 收額為４９４億元； 排第五的是契稅， 增長率為６.３％， 增收額為２８３ 億元。

此外， 印花稅、 資源稅、 車船稅等其他小稅種③則保持了１０ 個百分點以上 的增速， 增收額共計為４７７億元。 各增收稅種合計增收額為５６９０億元。 從流轉(zhuǎn)稅、 所得稅等稅類看， ２０１９ 年前三季度， 增值稅、 消費稅及其 附加稅城市維護建設稅累計貢獻了３５４４億元的增收額， 但進出口相關稅收 的減收額為２５９６億元， 增減抵消后主要流轉(zhuǎn)稅合計收入為６５９１７ 億元， 增 長了１.５％， 增幅為９４８億元， 占稅收收入的比重為５１.９％， 比２０１８ 年同 期的５１.０％提高了０.９個百分點。 

由于個人所得稅大幅減收， 與企業(yè)所得稅合計收入為３９５５３億元， 下降 了６.１％， 減收額為２５５０億元， 占稅收收入的比重為３１.２％， 比２０１８年同 期的３３.０％降低了１.８個百分點。 房地產(chǎn)相關稅收中土地增值稅保持了１０.８％的較高增速； 耕地占用稅扭轉(zhuǎn)了２０１８年同期大幅下降２９.２％的態(tài)勢， 同比增長了７.０％； 契稅雖然 保持了６.３％的增長， 但與２０１８ 年同期１９.３％的增速相比， 增長率也有顯 著下降。

２０１９年前三季度， 房地產(chǎn)相關五個稅種收入合計為１４４７３ 億元， 增長率為４.５％， 增收額為６２０億元， 占稅收收入的比重為１１.４％， 比２０１８ 年同期的１０.９％提高了０.５個百分點。 車輛購置稅、 印花稅、 資源稅、 車船稅等７個稅種收入合計為７０２８ 億 元， 增長率為７.１％， 增收額為４６７ 億元， 占稅收收入的比重為５.５％， 比 ２０１８年同期的５.１％提高了０.４個百分點。 從與２０１８年同期增長率的對比來看，２０１９年前三季度除關稅、 耕地占 用稅和印花稅三個稅種的增速有所提高外， 其他各稅種 （項目） 的增速均 有不同程度的下降。 稅收收入的增速總體下降了１３.１個百分點。 

其中， 進 出口相關稅收的增速由 ２０１８ 年前三季度的 ８.９％ 降為 ２０１９ 年同期的 －６４.４％； 個人所得稅的增速由２０１８年前三季度的２１.１％降為２０１９年同期 的－２９.７％。 ２０１９年前三季度， 由于個人所得稅的大幅減稅， 個人所得稅由第三大 稅種降為第四， 國內(nèi)消費稅成為第三大稅種。 國內(nèi)增值稅、 企業(yè)所得稅、 國 內(nèi)消費稅和個人所得稅占稅收收入的比重分別為３８.９％、 ２４.９％、 ９.０％和 ６.３％， 前四大稅種合計占稅收收入的比重為 ７９.０％， 加上房地產(chǎn)五稅 １１.４％的份額， 在全部１８個稅種中， 上述９個稅種占稅收收入的比重高達 ９０.４％。

二　2019年前三季度減稅降費政策的實施情況

（一）2019年新增減稅降費政策概述 

２０１８年１２月召開的中央經(jīng)濟工作會議， 對宏觀經(jīng)濟形勢做出了 “經(jīng)濟 運行穩(wěn)中有變、 變中有憂， 外部環(huán)境復雜嚴峻， 經(jīng)濟面臨下行壓力” 的基 本判斷， 明確提出了 “積極的財政政策要加力提效， 實施更大規(guī)模的減稅降費” 的要求。 在２０１８年減稅降費１.３萬億元的基礎上，２０１９年政府工作 報告按照 “普惠性減稅與結(jié)構(gòu)性減稅并舉” 的原則， 做出了再減輕企業(yè)稅 收和社保繳費負擔近２萬億元的部署。 

２０１９年新增減稅降費政策主要包括深化增值稅改革減稅、 小微企業(yè)普 惠性減稅、 個人所得稅減稅和社保費率下調(diào)四個部分。 其中， 增值稅改革減稅政策自２０１９ 年４ 月１ 日起實施， 具體措施有： １６％和１０％兩檔稅率分別降至１３％和９％， 擴大增值稅抵扣范圍和縮短不 動產(chǎn)進項稅額的抵扣時間， 對生產(chǎn)、 生活性服務實行加計遞減。 

小微企業(yè)普 惠性減稅降費政策主要包括： 提高增值稅小規(guī)模納稅人免稅標準， 放寬小型 微利企業(yè)標準加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度， 增值稅小規(guī)模納稅人地方 “六稅 兩費”① 減征５０％。 個人所得稅新增減稅是２０１９年１月１日起實施的專項 附加扣除政策。 社保費率下調(diào)政策自２０１９年５月１日起實施。 

此外，２０１８年９月２０日財政部、 稅務總局、 科技部發(fā)布的 《關于提高 研發(fā)費用加計扣除比例的通知》 （財稅 〔２０１８〕 ９９號） 規(guī)定，２０１８年１月１ 日至２０２０年１２月３１日期間將研發(fā)費用加計扣除比例由５０％提高至７５％， 導致的企業(yè)所得稅減稅集中體現(xiàn)在２０１８年第四季度， 從而使得２０１９年前三 季度企業(yè)所得稅也受翹尾減稅因素的影響。 

（二）2019年前三季度減稅降費政策實施的基本情況 

從２０１９年減稅政策的影響機制看， 主要有２０１９年新實施政策導致的減 稅和２０１８年中出臺減稅政策在２０１９年的翹尾減稅以及２０１８年到期后２０１９ 年延續(xù)實施的政策新增減稅三部分。 其中， ２０１８年５月１日增值稅１７％和 １１％兩檔稅率分別降至１６％和１０％的政策與２０１８年１０月１日起實施的個 人所得稅費用扣除標準提高以及稅率級距調(diào)整政策分別形成２０１９年１～４月 增值稅的翹尾減稅和２０１９年１～９月的個人所得稅翹尾減稅。

根據(jù)國家稅務總局公布的數(shù)據(jù)， ２０１９ 年第一季度的減稅額為３４１１ 億 元， 其中新實施政策減稅７２２億元， 包括小微企業(yè)普惠性政策新增減稅５６７ 億元、 個人所得稅專項附加扣除新增減稅１４６ 億元； ２０１８ 年中出臺減稅政 策在２０１９年的翹尾減稅２６５２億元， 其中２０１８ 年５ 月１ 日增值稅稅率下降 帶來的翹尾減稅９７６億元，２０１８年１０月１日個人所得稅制改革帶來的減稅 １５４０億元；２０１８年到期后２０１９年延續(xù)實施的政策新增減稅３７億元。 

２０１９ 年上半年累計減稅降費 １１７０９ 億元， 其中減稅 １０３８７ 億元， ２０１９年５月１日實施的社保費降費１３２２億元。 ２０１９年４ 月１ 日起實施的 深化增值稅改革各項政策在２０１９年４月減稅１１１３億元， ２０１９年５月減稅 １１０５ 億元， ２０１９年６月減稅９６７億元， ２０１９年第二季度共計減稅３１８５億 元。 ２０１９ 年４ 月， ２０１８ 年增值稅稅率下降帶來的翹尾減稅為２０８ 億元， 與２０１９年第一季度合計該因素導致的減稅總額為１１８４ 億元。 

２０１９ 年第 二季度， 個人所得稅翹尾及新增政策共計減稅１３９１ 億元， 上半年累計減 稅３０７７億元。 小微企業(yè)普惠性政策２０１９年第二季度新增減稅５９７億元， 上半年累計 減稅１１６４億元， 其中提高增值稅小規(guī)模納稅人免稅標準新政減稅３４９億元， 放寬小微企業(yè)標準加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度新政減稅４８１ 億元， 地方 “六 稅兩費” 減征政策減稅３３３億元。 ２０１９年前三季度累計減稅降費１７８３４ 億元， 其中減稅１５１０９ 億元， 社 保費降費２７２５億元。 

深化增值稅改革各項政策第三季度減稅２６６６億元， 前 三季度累計減稅５８５１ 億元， 加上２０１９ 年１～４ 月增值稅翹尾減稅１１８４ 億 元， 前三季度增值稅累計減稅７０３５億元， 占全部減稅降費的３９.４％； 小微 企業(yè)普惠性政策第三季度減稅６６３億元， 前三季度累計減稅１８２７億元， 占 全部減稅降費的１０.２％；２０１９年第三季度， 個人所得稅翹尾減稅及新增政 策共計減稅１３４９ 億元， 前三季度累計減稅４４２６ 億元， 占全部減稅降費的 ２４.８％。 ２０１９年初預計減稅降費的規(guī)模為２萬億元， ２０１９ 年前三季度減稅降費 就已近１.８萬億元， 預計全年實際減稅降費將超過２萬億元。 

（三）2019年前三季度減稅政策對主要稅種的影響 

從２０１９年第一、 二、 三季度各稅種收入變化情況看， 受減稅政策的影 響， 國內(nèi)增值稅從第二季度開始增幅迅速縮小， 第三季度增長率僅有 ０.１％。 由于增值稅稅率下降及２０１９年５月以來進口的負增長， 進口貨物增 值稅、 消費稅在第二季度后出現(xiàn)了大幅下降， 第二和第三季度的增幅分別為 －８.５％和－１７.９％。 

國內(nèi)消費稅的增速也出現(xiàn)了逐季大幅下降的趨勢， 由 第一季度的２９.３％降至第二季度的１４.８％， 到第三季度則出現(xiàn)了負增長。 而受增值稅稅率下降和２０１９年８月后出口增速下降等因素的影響， 出口退 稅額在第三季度出現(xiàn)了大幅下降， 由此緩解了主要流轉(zhuǎn)稅合計的增幅大幅下 降的態(tài)勢， 第二季度主要流轉(zhuǎn)稅合計的增速由第一季度的８.２％大幅下降至 －３.６％， 第三季度為－１.５％。 受減稅政策的影響， 個人所得稅三個季度的降幅都在３０％左右； 企 業(yè)所得稅第一季度增長１５.９％， 第二季度增速為－０.５％， 到第三季度下降至－６.６％。 所得稅合計增速的降幅則逐季擴大， 到第三季度增速為 －１３.３％。

圖４是２０１９年稅收收入前四位的四個稅種月度收入增速變化情況， 可 以看出， 個人所得稅２０１９年１～９月增速均有顯著的下降；２０１９年５月國內(nèi) 增值稅同比增長－２０％， 從６月開始， 同比增速與１～４月相比有大幅下降， ８月、９月出現(xiàn)了負增長。 企業(yè)所得稅從６月開始出現(xiàn)了負增長； 國內(nèi)消費 稅從７月開始增速大幅下降， ８月、 ９月也出現(xiàn)了負增長。 而且， 從８月開 始， 四大稅種的同比增速均出現(xiàn)了負增長。

三　2019年全年稅收收入預測與2020年初步展望

（一）2019年全年稅收收入預測 　 　 

２０１９年第四季度， 經(jīng)濟仍有較大下行壓力， 加上增值稅留抵退稅政策 開始落地①以及２０１９年１０月１日起對生活性服務業(yè)增值稅加計遞減比例由１０％升至１５％等新增減稅政策的實施將進一步加大減稅的力度， 由此預計 稅收收入將繼續(xù)維持負增長的態(tài)勢。 按照２０１９年第二季度稅收收入增速為 －３.３％， 第三季度增速為 －３.７％， ８ 月、 ９ 月增速分別為 －４.４％、 －４.２％的趨勢， 第四季度的增速很可能在－４.０％左右。 

２０１８ 年第四季度 稅收收入為２８９１５億元， 按－４.０％測算的２０１９ 年第四季度的稅收收入為 ２７７５８億元，２０１９ 年全年稅收收入預測值為１５４７２８ 億元， 全年增長率為 －１.１％。 考慮到２０１８年第四季度稅收收入的增長率僅為－７.５％， 較２０１８ 年前 三季度有大幅下降， 其占２０１８年全年稅收收入的比重僅為１８.５％， 明顯低 于２０１６年的２２.６％和２０１７ 年的２１.７％。 

由于２０１８ 年第四季度的基數(shù)較 低， 按２０１９年第四季度稅收收入占全年稅收收入的比重保持在１８.５％的水 平不變測算， 預測值為２８８２１億元， 增長率為－０.３％； ２０１９年全年稅收收 入預測值為１５５７９１億元， 全年增長率為－０.４％。 

（二）2020年稅收收入形勢初步展望 

從稅基的角度分析， 預計２０２０年的經(jīng)濟增長仍存在較大下行壓力， 中 美貿(mào)易摩擦帶來的不確定性難以短期內(nèi)緩解。 各項逆周期調(diào)節(jié)政策對２０２０ 年經(jīng)濟增長的影響將通過影響稅基決定稅收收入的基本形勢。 此外， 要密切 關注對外貿(mào)易、 房地產(chǎn)與汽車市場以及企業(yè)盈利水平等因素對進出口相關稅 收、 房地產(chǎn)稅收、 車輛購置稅以及企業(yè)所得稅的影響。 從稅收政策的變化看， ２０２０ 年是否出臺新的減稅政策、 新增減稅政策 的力度如何將對２０２０年的稅收收入產(chǎn)生直接影響， ２０１９年１０月１６日國務 院常務會議已明確要求研究對制造業(yè)重點行業(yè)增加研發(fā)費用及扣除比例。 

２０１９年中出臺的政策也會產(chǎn)生翹尾減稅的影響， 其中應重點關注留抵退稅 制度在２０２０年帶來的減稅。 此外， 個人所得稅綜合與分類相結(jié)合改革后將 在２０２０年迎來第一個申報期， 綜合所得的匯算清繳對個人所得稅收入的影 響也值得密切關注。 從近年來中國稅收收入的發(fā)展趨勢看， ２０１２年以來稅收收入占ＧＤＰ的比重就呈逐年下降的趨勢，２０１８年為１７.４％， 與２０１２年的１８.７％相比下降 了１.３個百分點， 在２０１９年全年稅收收入很可能出現(xiàn)負增長的情況下， 宏 觀稅負水平將有進一步的明顯下降， 預計２０２０年仍將維持下降趨勢。

四　減稅降費對財政運行的影響與政策建議

（一）減稅降費對財政運行的影響

近年來實施的大規(guī)模減稅政策帶來了稅收收入和一般公共預算收入增幅 的大幅下降。 從圖５可以看出，２０１２年以來稅收收入占ＧＤＰ的比重就呈現(xiàn) 持續(xù)下降的趨勢， 但２０１２～２０１５年一般公共預算收入占ＧＤＰ的比重仍有所 提高，２０１６年后也開始下降， 一般公共預算收支差額占ＧＤＰ的比重在２０１５ 年后呈現(xiàn)擴大趨勢。

２０１９年前三季度， 稅收收入出現(xiàn)了負增長， 但一般公共預算中非稅收 入的增幅高達２９.２％。 根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)， 非稅收入中行政事業(yè)性收費 ２０１９年前三季度的增幅為－０.１％， 國有資本經(jīng)營收入４７９２ 億元， 同比增 加３８１２億元， 拉高全國非稅收入增幅２１個百分點， 主要是中央特定金融機構(gòu)和央企上繳利潤３７０１億元， 同比增加３０４５億元， 地方也積極采取國企上 繳利潤等方式增加收入。 

國有資源 （資產(chǎn)） 有償使用收入６１３２億元， 同比 增加１００５億元， 主要是地方行政事業(yè)單位資產(chǎn)等非經(jīng)營性資產(chǎn)收入集中入 庫， 拉高全國非稅收入增幅５個百分點。① 從政府性基金預算看， ２０１９ 年１～９ 月， 全國政府性基金預算收入 ５３１６３億元， 同比增長７.７％； 中央政府性基金預算收入３０８６億元， 同比下 降０.５％； 地方政府性基金預算本級收入５００７７ 億元， 同比增長８.３％， 其 中， 土地出讓收入同比增長５.８％。 

在２０１９年實施更大規(guī)模的減稅降費帶來稅收收入負增長的同時， 為彌 補財政收支的缺口， 一般公共預算中的國有資本經(jīng)營收入、 國有資源 （資 產(chǎn)） 有償使用收入以及地方政府性基金收入保持了較高的增速。 由于這些 增收項目中大量屬于一次性收入， 需要進一步關注減稅降費對未來財政運行 的影響。 

（二）政策建議 

近年來， “減稅降費” 作為積極財政政策和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 “降成 本” 政策的重要組成部分， 在降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本、 優(yōu)化營商環(huán)境、 推 動創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施、 鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。 ２０１９年出臺的減稅降費政策力度空前， 直擊當前市場主體的難點和痛點， 有利于進一步穩(wěn)定市場預期、 穩(wěn)定就業(yè)、 擴大國內(nèi)需求、 促進創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào) 整， 是激發(fā)市場活力、 釋放發(fā)展?jié)撃艿闹卮笈e措。 在進一步落實落細減稅降 費政策的同時， 建議從以下三個方面進一步優(yōu)化相關政策。 

第一， 要高度關注減稅降費對地方政府， 尤其是基層政府財政運行的影 響， 針對不同地區(qū)的特點制訂切實有效的應對方案。 在 “開源節(jié)流” 的同 時， 不僅要加大轉(zhuǎn)移支付的力度， 做好保運轉(zhuǎn)、 ?；竟卜盏裙ぷ?， 也要高度關注地方政府財稅法治建設， 避免出現(xiàn)增加社會非稅負擔和通過加強 國有企業(yè)行政性壟斷謀取超額利潤的情況。 

第二， 要結(jié)合經(jīng)濟運行態(tài)勢對減稅降費各項政策的效應進行全面、 及 時、 深入的評估。 政策效應評估要厘清各項政策的傳導機制和政策時滯， 重 點評估減稅降費政策對增加研發(fā)投入、 擴大投資和促進消費等的作用， 以此 為基礎對減稅降費具體措施進行適時調(diào)整優(yōu)化。 

第三， 減稅降費政策要處理好逆周期調(diào)節(jié)與中長期稅費制度優(yōu)化的關 系， 要將集中于解決短期、 周期性問題的臨時性大規(guī)模減稅降費措施與著力 解決中長期、 體制性、 結(jié)構(gòu)性問題的永久性稅費制度優(yōu)化措施有機結(jié)合， 提 高各項政策之間的協(xié)調(diào)配合水平。

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