UpdateTime：2020/1/18 0:44:31

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財(cái)政運(yùn)行分析、展望及財(cái)政政策建議

2019年，財(cái)政收入增速明顯放緩，財(cái)政收入增長面臨較大壓 力，而財(cái)政支出保持較快增速。財(cái)政運(yùn)行總體平穩(wěn)，同時(shí)部 分地方財(cái)政面臨較大的壓力。2020年應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持加力提效的 積極財(cái)政政策，在合理評估政策效果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善 減稅降費(fèi)政策，將減稅政策和稅制改革更好地協(xié)調(diào)起來；進(jìn) 一步提高財(cái)政赤字率，可以適當(dāng)突破3% 的約束，進(jìn)一步擴(kuò)大 地方債規(guī)模；進(jìn)一步將財(cái)政政策與建立現(xiàn)代財(cái)政制度有機(jī)地 結(jié)合起來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 

一　2019年財(cái)政運(yùn)行分析

（一）2019年財(cái)政收入增速明顯放緩，財(cái)政收入增長面臨較大壓力 

２０１９年 １ ～９ 月， 全國一般公共預(yù)算收入 １５０６７８ 億元， 同比增長 ３.３％， 比２０１９年預(yù)算的全年同比增速 （５％） 低１.７個(gè)百分點(diǎn)。 圖１顯示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共預(yù)算收入分月 （１～２月合 并） 的同比增長情況。 從總體上看，２０１９年同比增速低于２０１８年， 但２０１８ 年同比增速先高后低， ２０１９ 年同比增速顯現(xiàn) “Ｖ” 形特征， 即先高中低再 高。２０１９年一般公共預(yù)算收入壓力明顯加大， ５ 月同比增長率為負(fù) （－ ２.０６％）， 為全年最低點(diǎn)。

圖1　一般公共預(yù)算收入同比增速 

注： 原始數(shù)據(jù)來源于ＣＥＩＣ數(shù)據(jù)庫， 同比增速為作者計(jì)算而得， 保留小數(shù)點(diǎn)后２位。 

２０１９年１～９月一般公共預(yù)算收入中的稅收收入和非稅收入增長情況形 成極大的反差。 稅收收入１２６９７０億元， 同比下降０.４％； 非稅收入２３７０８億 元， 同比增長２９.２％。 可見， 非稅收入在保持一般公共預(yù)算收入的增長方 面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。 

圖２顯示２０１８年和２０１９年１～９ 月稅收收入分月 （１～２ 月合并） 的 同比增長情況。 總體上看， ２０１９ 年稅收收入同比增速明顯低于２０１８ 年， ２０１８年同比增速先高后低， ２０１９ 年同比增速 ５ 月處于最低點(diǎn)， 為 －６.９８％。 ２０１９年５月開始， 月度稅收收入同比增速一直為負(fù)， 但也表現(xiàn) 出降速趨緩的特征。 

由于稅收收入是一般公共預(yù)算收入的主要形式， 稅收 收入降速趨緩并在第四季度可能恢復(fù)正增長 （２０１８年第四季度稅收收入分 月同比增速均為負(fù)數(shù)）， 對于２０１９年一般公共預(yù)算收入的增長有著特別重 要的意義。

圖2　稅收收入同比增速 

注： 原始數(shù)據(jù)來源于ＣＥＩＣ數(shù)據(jù)庫， 同比增速為作者計(jì)算而得， 保留小數(shù)點(diǎn)后２位。 

圖３給出２０１８年和２０１９年１～９月非稅收入分月 （１～２月合并） 的同 比增長情況。２０１９年非稅收入增速遠(yuǎn)高于２０１８年， 總體上處于高位運(yùn)行的 態(tài)勢。２０１８年１～９月分月非稅收入一直保持負(fù)增長， １０月之后增速為正， １２月同比增速高達(dá)４２.９８％。 ２０１９ 年非稅收入保持較快增速， 在很大程度 上緩解了稅收收入負(fù)增長所帶來的一般公共預(yù)算收入增長壓力。 由于２０１８ 年第四季度基數(shù)較大，２０１９年第四季度非稅收入同比增速難以保持１～９月 的分月增速。 

圖3　非稅收入同比增速 

注： 原始數(shù)據(jù)來源于ＣＥＩＣ數(shù)據(jù)庫， 同比增速為作者計(jì)算而得， 保留小數(shù)點(diǎn)后２位。 

政府性基金預(yù)算收入情況：２０１９年１～９月， 全國政府性基金預(yù)算收入 ５３１６３億元， 同比增長７.７％， 比２０１９年預(yù)算的全年同比增速 （３.４％） 高 ４.３個(gè)百分點(diǎn)。 圖４顯示２０１８年和２０１９年１～９月政府性基金預(yù)算收入分月 （１～２月 合并） 的同比增長情況。２０１８年政府性基金預(yù)算收入分月同比增速波動(dòng)較 大，５月同比增速高達(dá)６４.９５％，７月只有０.３１％， ８月又恢復(fù)到４６.４２％的 高位， 之后又繼續(xù)波動(dòng)。

２０１９年政府性基金預(yù)算收入總體增速較低， ４月之 前分月同比增速為負(fù)， 后保持正增長。 土地出讓收入是政府性基金預(yù)算收入 的主要形式， 土地出讓收入增速?zèng)Q定了政府性基金預(yù)算收入增速。 中央和地方一般公共預(yù)算收入情況：２０１９年１～９月， 中央一般公共預(yù) 算收入７２０４５億元， 同比增長３.５％； 地方一般公共預(yù)算本級收入７８６３３億 元， 同比增長３.１％。 

圖５和圖６分別顯示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共預(yù)算收入中的 中央一般公共預(yù)算收入和地方一般公共預(yù)算本級收入分月 （１～２ 月合并） 的同比增長情況。２０１８年中央一般公共預(yù)算收入同比增速呈現(xiàn)的 “先高后 低” 特征比較明顯。２０１９年１～９月中央一般公共預(yù)算收入增長總體上處于較低的水平。 ２０１８ 年地方一般公共預(yù)算本級收入同比增速總體上看快于 ２０１９年。２０１９年５月地方一般公共預(yù)算本級收入同比增速為－４.９３％， 之 后雖然返正， 但６～８月也只是保持在較低的正增長水平上， 可見地方財(cái)政 的壓力。

從政府性基金預(yù)算收入來看， 中央和地方政府性基金預(yù)算收入情況有較 大的不同。２０１９年１～９ 月， 中央政府性基金預(yù)算收入３０８６ 億元， 同比下 降０.５％； 地方政府性基金預(yù)算本級收入５００７７ 億元， 同比增長８.３％， 其 中土地出讓收入同比增長５.８％。 根據(jù)２０１９ 年預(yù)算， 中央政府性基金收入 ４１９３.１５億元， 增長４％。１～９月， 中央政府性基金收入未能按照預(yù)算設(shè)定 的速度增長， 反而出現(xiàn)負(fù)增長。 根據(jù)２０１９年預(yù)算， 地方政府性基金本級收 入７３７５４.５６億元， 增長３.３％， 其中， 國有土地使用權(quán)出讓收入６７０７７.３９ 億元， 增長３％。 可見，１～９月， 地方政府性基金預(yù)算收入比２０１９ 年預(yù)算 的全年同比增速快了５個(gè)百分點(diǎn)。 政府性基金預(yù)算收入在地方政府收入體系 中有重要地位， 其正增長有助于緩解地方政府收入的壓力。 

（二）2019年財(cái)政支出保持較高增速 

２０１９年 １ ～９ 月， 全國一般公共預(yù)算支出 １７８６１２ 億元， 同比增長 ９.４％， 比２０１９年預(yù)算的全年增速 （６.５％） 高２.９個(gè)百分點(diǎn)。 圖７顯示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共預(yù)算支出分月 （１～２月合 并） 的同比增長情況。 ２０１９ 年１～９ 月一般公共預(yù)算支出保持了較高的增速， 財(cái)政支出擴(kuò)張力度較為明顯、 動(dòng)作快， ３ 月和４ 月同比增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過 ２０１８年同期。

政府性基金預(yù)算支出情況：２０１９年１～９月， 全國政府性基金預(yù)算支出 ６１７６８億元， 同比增長２４.２％， 與２０１９ 年預(yù)算的全年同比增速 （２３.９％） 基本持平。 中央和地方一般公共預(yù)算支出情況：２０１９年１～９月， 中央一般公共預(yù) 算支出２５０７９億元， 同比增長９.２％； 地方一般公共預(yù)算本級支出１５３５３３億 元， 同比增長９.４％。 從政府性基金預(yù)算支出來看，２０１９年１～９月， 中央政府性基金預(yù)算支 出１８３８億元， 同比下降７.２％； 地方政府性基金預(yù)算本級支出５９９３０億元， 同比增長２５.５％， 其中土地出讓收入安排的支出下降１.７％。 

（三）2019年的財(cái)政赤字和債務(wù)情況 

２０１９年全國預(yù)算安排赤字２７６００億元， 比２０１８年增加３８００億元， 赤字 率從２.６％提高到２.８％。 同時(shí)， 安排地方政府專項(xiàng)債券２１５００ 億元， 比 ２０１８年增加８０００億元。 近年來， 由于所使用的財(cái)政赤字口徑， 財(cái)政收支涉及財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入和調(diào)出， 年末實(shí)際財(cái)政赤字和預(yù)算赤字完全 一致。 財(cái)政赤字指標(biāo)只是一般公共預(yù)算的赤字， 不涉及政府性基金預(yù)算， 因 此， 地方專項(xiàng)債券的發(fā)行不影響財(cái)政赤字率。 

但是， 對于地方來說， 專項(xiàng)債 券提供了可支配財(cái)力。 對于財(cái)政運(yùn)行來說， 最大的風(fēng)險(xiǎn)在于地方債。２０１９年１～９月， 全國發(fā) 行地方政府債券４１８２２億元。 其中， 發(fā)行一般債券１６６７６億元， 發(fā)行專項(xiàng)債 券２５１４６億元； 按用途劃分， 發(fā)行新增債券３０３６７億元 （包括新增一般債券 ９０７０億元、 新增專項(xiàng)債券２１２９７億元）， 發(fā)行置換債券和再融資債券１１４５５ 億元。２０１９年全國地方政府債務(wù)限額為２４０７７４.３億元。 

其中， 一般債務(wù)限 額１３３０８９.２２億元， 專項(xiàng)債務(wù)限額１０７６８５.０８億元。２０１９年９月末， 全國地 方政府債務(wù)余額２１４１５０億元， 控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)， 這說明地 方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上是可控的。 顯性地方債完全可控， 需要加以防范的是 隱性地方債。 隱性地方債本身就是一個(gè)有爭議的概念。 地方債風(fēng)險(xiǎn)爭議多由 隱性地方債規(guī)模的認(rèn)定不同所致。 近年來隱性債的顯性化， 讓地方債管理進(jìn) 入了一個(gè)新階段。 

（四）財(cái)政運(yùn)行總體平穩(wěn) 

２０１９年財(cái)政運(yùn)行總體上看是平穩(wěn)的， 財(cái)政收入承受較大壓力， 部分 地方財(cái)政壓力更大， 主要原因包括以下兩個(gè)方面。 

一是經(jīng)濟(jì)增速趨緩。 ２０１８年國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長６.６％， ２０１９ 年前三季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同 比增長６.２％。 應(yīng)該說， 中國經(jīng)濟(jì)在較高基數(shù)上繼續(xù)保持中高速增長， 在 國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜的背景下， 這樣的成績?nèi)〉檬鞘鉃椴灰椎模?反映 了經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)中求進(jìn)特點(diǎn)。 但經(jīng)濟(jì)增速趨緩， 必然會(huì)對財(cái)政收入增長帶 來一定的影響。 

二是減稅降費(fèi)政策對財(cái)政收入有較大的影響。 ２０１９ 年減 稅降費(fèi)規(guī)模預(yù)計(jì)超過２萬億元， 力度之大， 前所未有， 這是積極財(cái)政政策 加力提效的重要表現(xiàn)。 短期內(nèi)， 大規(guī)模的減稅降費(fèi)已經(jīng)影響到財(cái)政收入的 增長。 例如， ２０１９年４月１ 日開始實(shí)施的增值稅稅率調(diào)整， 原適用１６％ 稅率的， 稅率調(diào)整為１３％， 原適用１０％稅率的， 稅率調(diào)整為９％， 直接導(dǎo)致５月之后增值稅收入大幅下降。 增值稅是中國第一大稅種， 稅收收入因 此出現(xiàn)負(fù)增長。

財(cái)政支出保持較高增速， 是積極財(cái)政政策加力提效的要求。 在財(cái)政收入 承壓的情況下， 一般性支出被壓縮， 但財(cái)政支出總額保持增長， 這與減稅降 費(fèi)政策一樣， 體現(xiàn)了財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的要求。 由政府性基金專款專用的 要求所決定， 政府性基金支出與收入密切相關(guān)， 支出不超過收入， 收入增速 低， 支出增速也相應(yīng)下降。 政府性基金收入中最主要的形式是土地出讓收 入。 

為了保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展， “房住不炒” 定位進(jìn)一步得到落 實(shí)， 土地出讓收入增速出現(xiàn)下降甚至負(fù)增長都是正常的表現(xiàn)。 較大力度的減稅降費(fèi)政策， 在一定程度上影響了地方財(cái)政收入的增長， 部分地方財(cái)政承擔(dān)了較大的收入壓力。 一方面， 地方政府積極采取措施， 保 證了地方財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。 另一方面， 中央財(cái)政也通過轉(zhuǎn)移支付， 加快出臺 一些政策措施， 幫助地方財(cái)政渡過難關(guān)。 

例如， 國務(wù)院發(fā)布 《實(shí)施更大規(guī) 模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》， 增值稅收入繼續(xù)實(shí) 施 “五五分成”， 增強(qiáng)了制度確定性預(yù)期； 增值稅留抵退稅的配套措施可以 緩解一些地方的財(cái)政壓力； 消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移， 先對高檔手表、 貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革， 再結(jié)合消費(fèi)稅立法對其他具備條件 的品目實(shí)施改革試點(diǎn)， 為健全地方稅體系指明了一條路， 這既配合了減稅降 費(fèi)政策的落實(shí)， 又在構(gòu)建更加規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系方面邁出了一大 步。 

與開征房地產(chǎn)稅相比， 在短期內(nèi)， 這條路的可行性更強(qiáng)。 一些地方的財(cái) 政可持續(xù)性較差， 稅收收入增速較低甚至出現(xiàn)負(fù)增長是清理欠稅等一次性收 入手段發(fā)揮作用的結(jié)果， 非稅收入高速增長也主要是一次性收入手段發(fā)揮作 用的結(jié)果。 另外， 房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)增長中的地位和作用正逐步削弱， 這也直接 導(dǎo)致土地出讓收入增速降低。

二　展望與政策建議

（一）2020年財(cái)政收支展望

1.財(cái)政收入展望 

２０１９年財(cái)政收入增長在１～９月經(jīng)受較大壓力，１０月之后財(cái)政收入同比 增速回升的概率大幅度提高。 這一方面是因?yàn)榉e極的財(cái)政政策的作用逐步得 到釋放， 宏觀經(jīng)濟(jì)日趨穩(wěn)定， 給財(cái)政收入增長提供了強(qiáng)有力的支撐。 房地產(chǎn) 在地方政府的資金來源中所扮演角色的重要性正逐步削弱。 另一方面， ２０１８ 年１０～１２月財(cái)政收入基數(shù)較低， 其原因是減稅降費(fèi)， 例如２０１８ 年１０ 月１ 日起個(gè)人所得稅工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)由每月的３５００ 元提高到５０００ 元， 個(gè)人所得稅收入大幅下降， 財(cái)政收入２０１８ 年１０～１１ 月的負(fù)增長， 讓 ２０１９年財(cái)政收入增速加快有了更大的可能。 政府性基金收入主要來自國有 土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。 

由于房地產(chǎn)行業(yè)定位的變化， 土地出讓收入未來將很難 有較大幅度的增長， 從而限制了政府性基金收入的增長速度。 在中央和地方 財(cái)力格局保持基本穩(wěn)定的政策導(dǎo)向下， 中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入分配格局 也將大致保持穩(wěn)定， 可以預(yù)期的是微調(diào)， 而不會(huì)有大的調(diào)整。 針對部分地方 財(cái)政運(yùn)行中所遇到的困難， 中央通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或局部領(lǐng)域的收入劃分調(diào) 整來予以解決。

在減稅降費(fèi)政策和經(jīng)濟(jì)增長因素的共同作用下， ２０２０ 年財(cái)政收入增長 目標(biāo)宜設(shè)定在５％左右。 減稅降費(fèi)政策已經(jīng)實(shí)施多年， 特別是２０１７ 年、 ２０１８年和２０１９年三年減稅降費(fèi)規(guī)模迅速擴(kuò)大， 政策合力正在進(jìn)一步釋放， 這樣即使２０１９年只是出臺小范圍的減稅降費(fèi)政策， 總減稅降費(fèi)規(guī)模也不會(huì) 太小。 這勢必給財(cái)政收入增長帶來壓力。 但２０２０年財(cái)政收入仍有增長空間。 一是因?yàn)闇p稅降費(fèi)政策作用滯后反應(yīng)， 帶來更大的財(cái)政收入增長的基數(shù)； 二 是扣除物價(jià)增長因素 （３％左右）， 財(cái)政收入增長實(shí)際上處于非常低的水平。 另外，２０２０年稅收收入增長仍有一定空間。 個(gè)人所得稅綜合征收部分在上 半年匯算清繳， 補(bǔ)繳稅款可能帶來一定的收入增長。 

2.財(cái)政支出展望 

受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響， ２０２０ 年中國經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)保持中高速增長， 更加注重高質(zhì)量發(fā)展。 ２０２０ 年財(cái)政收入仍將繼續(xù)面臨較大的壓力， 財(cái)政支 出也將繼續(xù)保持一定的擴(kuò)張力度。 ２０２０ 年是三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的最后一年。 精準(zhǔn) 脫貧、 污染防治、 防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)都離不開強(qiáng)有力的財(cái)政支持。 財(cái) 政的剛性支出很難削減。 例如， 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入中來自財(cái)政補(bǔ)貼的金 額越來越多， 財(cái)政補(bǔ)貼將成為未來社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)正常運(yùn)行的重要保障。

 一般 性支出壓縮空間越來越小， 部分項(xiàng)目支出有一定調(diào)整空間， 但２０２０年財(cái)政 政策仍有必要繼續(xù)擴(kuò)張， 加力提效的積極財(cái)政政策仍需要堅(jiān)持。 這樣， 財(cái)政 支出的節(jié)約和結(jié)構(gòu)性調(diào)整是并行的， 而且財(cái)政支出還應(yīng)保持一定的增長速 度， 如保持同比增長８％左右的水平， 以充分體現(xiàn)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的 要求。 

3.進(jìn)一步提高財(cái)政赤字率，突破3%的約束 

收支壓力之下， 財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大是大勢所趨。 應(yīng)進(jìn)一步提高財(cái)政赤 字率， 突破３％的財(cái)政赤字率這一所謂 “警戒線” 的約束， 更務(wù)實(shí)地防范財(cái) 政風(fēng)險(xiǎn)。 財(cái)政赤字率３％和國債負(fù)擔(dān)率６０％的所謂 “警戒線” 均為歐盟國 家討價(jià)還價(jià)的結(jié)果， 是政治妥協(xié)的產(chǎn)物。 世界上不僅其他國家早就突破這樣 的 “警戒線”， 就連歐美國家也不一定遵守。 中國更沒必要因此困住手腳， 壓縮赤字和債務(wù)空間。 

２０２０ 年可將財(cái)政赤字率定為３％ ～３.２％。 事實(shí)上，由于當(dāng)前中國所使用的財(cái)政赤字口徑， 不能充分地反映當(dāng)年財(cái)政赤字， 若以 當(dāng)年的財(cái)政收支計(jì)算， 財(cái)政赤字率早已突破３％。 現(xiàn)行的財(cái)政赤字口徑可以 反映當(dāng)年可動(dòng)用財(cái)力和實(shí)際動(dòng)用財(cái)力的狀況， 有繼續(xù)存在的必要。 但無論如 何， 沒有必要將財(cái)政赤字率限定在３％以下。 提高財(cái)政赤字率， 所提供的政 府財(cái)力， 對于規(guī)范發(fā)展政府和社會(huì)資本合作 （ＰＰＰ） 而言有益。 前些年， ＰＰＰ野蠻式發(fā)展的部分原因是一些地方財(cái)力不足， 進(jìn)而采取了不規(guī)范的融資 方式， 但也損害到ＰＰＰ的規(guī)范發(fā)展。 

（二）政策建議

1.財(cái)政運(yùn)行應(yīng)與建立現(xiàn)代財(cái)政制度聯(lián)系起來，推進(jìn)國家治理體系和治 理能力現(xiàn)代化 

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重 大問題的決定》，２０２０年中國要基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。２０１９年黨的十九屆 四中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn) 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》， 更是給現(xiàn)代財(cái)政制 度的完善指明了方向。 財(cái)政收支正常運(yùn)行， 是建立現(xiàn)代財(cái)政制度， 推進(jìn)國家 治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。 

２０２０年是 “十三五” 規(guī)劃的收官 之年， 財(cái)政運(yùn)行的正常， 對于促進(jìn)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著非同尋 常的意義。 財(cái)政收支正常運(yùn)行， 只是財(cái)政制度運(yùn)行的最基本要求。 財(cái)政是國家治理 的基礎(chǔ)和重要支柱。 這就要求跳出財(cái)政看財(cái)政。 宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定， 離不開財(cái)政 政策的支撐。 合理的經(jīng)濟(jì)增長速度、 充分就業(yè)、 物價(jià)穩(wěn)定、 國際收支平衡都 需要財(cái)政政策直接或間接發(fā)揮作用。 

社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)同樣離不開財(cái)政制 度的支持。 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、 著力點(diǎn)的轉(zhuǎn)換、 稅收優(yōu)惠對象和方向的選 擇等， 都可以助力某個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)發(fā)展。 財(cái)政的正常運(yùn)行可以推進(jìn)國家治理 體系和治理能力現(xiàn)代化， 反過來， 國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也可以 保障財(cái)政的正常運(yùn)行。 財(cái)政事務(wù)， 并不僅僅是政府體系中的資金往來， 而且 要體現(xiàn)深刻的政策目標(biāo)。 財(cái)政支持什么、 限制什么， 都會(huì)直接影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。 在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢依舊復(fù)雜的背景下， 財(cái)政運(yùn)行還應(yīng)充分考慮全 球經(jīng)濟(jì)的因素， 在全球化背景中制定合理的財(cái)政政策， 并推進(jìn)相應(yīng)的改革。  

2.繼續(xù)推行積極財(cái)政政策，在評估的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政政策 

積極的財(cái)政政策應(yīng)在政策效果評估的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化。 減稅降費(fèi)政策 是這一輪積極財(cái)政政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 僅以此為例加以說明。 落實(shí)落細(xì)減稅降費(fèi)政策， 應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策效果評估， 并提出完善方 案。 減稅降費(fèi)政策在實(shí)施中也遇到一些問題。 一些企業(yè)受上下游行業(yè)擠壓， 減稅降費(fèi)之后， 政策受益不明顯， 或甚至受損， 因此對減稅降費(fèi)政策效果提 出質(zhì)疑。 對此， 應(yīng)加以深入分析。 

純市場因素所致的企業(yè)利益受損， 不應(yīng)該 設(shè)定為減稅降費(fèi)政策的完善方向。 減稅降費(fèi)政策普惠， 但即使是受惠者， 受 惠程度也不盡相同。 市場因素所致， 應(yīng)理解為市場正常發(fā)揮作用的結(jié)果， 沒 有進(jìn)一步完善的必要。 減稅降費(fèi)政策有滯后效應(yīng)， 后期政策可能有累積效 應(yīng)。 因此， 僅以短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長有限為由來抱怨減稅降費(fèi)政策效果不好， 可 能并不符合實(shí)際。 減稅降費(fèi)政策實(shí)施之后， 民間資本是不是因此更加活躍， 還需要做進(jìn)一步判斷。 

積極的財(cái)政政策應(yīng)加大創(chuàng)新力度。 市場在資源配置中的決定性作用尚未 得到充分發(fā)揮時(shí)， 減稅降費(fèi)政策的傳導(dǎo)機(jī)制必須進(jìn)一步暢通。 為此， 要在減 稅降費(fèi)政策傳導(dǎo)機(jī)制上大做文章， 進(jìn)一步暢通財(cái)政政策傳導(dǎo)機(jī)制， 讓減稅降 費(fèi)政策帶來更多的市場活力。 創(chuàng)新積極的財(cái)政政策， 還需要穩(wěn)健的貨幣政策 的協(xié)調(diào)配合。 積極的財(cái)政政策對資本市場環(huán)境提出了要求， 只有市場上有充 分的資金供應(yīng)， 債務(wù)融資才可能順利地進(jìn)行。 

3.減稅政策應(yīng)與稅制改革協(xié)調(diào) 

減稅政策與稅制改革協(xié)調(diào)， 可以最大限度地鞏固政策效果。 非對稱性減 稅， 如增值稅稅率下調(diào)幅度不同，１６％下降３個(gè)百分點(diǎn)，１０％下降１個(gè)百分 點(diǎn)， 帶來的進(jìn)項(xiàng)稅額下降相對較少從而稅負(fù)上升問題， 需要結(jié)合稅制改革來 加以應(yīng)對。 為此， 應(yīng)加快稅制改革， 更快實(shí)現(xiàn)增值稅稅率三檔并兩檔， 減少 多稅率所帶來的增值稅扭曲效應(yīng)。 名義稅負(fù)、 法定稅負(fù)增減對市場主體不是最重要的， 感受更深的是資本 回報(bào)率。 

稅后資本回報(bào)率對各行各業(yè)來說， 更為重要。 市場的活躍度與資本 回報(bào)率密切相關(guān)。 資本回報(bào)率指標(biāo)對于各行業(yè)來說更具有可比性， 更容易成 為政策調(diào)整的參照指標(biāo)。 減稅降費(fèi)政策的總規(guī)模是最重要的。 市場主體之間 的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁、 價(jià)格調(diào)整， 政策制定者往往很難觀察到具體的行為， 且不見得 有必要全面掌握。 只有非市場因素， 政府特許、 行政性壟斷等所致的受惠效 果不明顯， 才是應(yīng)該解決的問題。 

減稅政策還可考慮與企業(yè)所得稅改革聯(lián)系起來。 美國特朗普政府減稅之 后， 一些國家跟著降低企業(yè)所得稅稅率， 中國企業(yè)所得稅２５％的稅率有進(jìn) 一步下調(diào)的必要。 下調(diào)之后， 某些行業(yè)的稅負(fù)可能下降較多。 這些行業(yè)中國 有企業(yè)相對較多， 可以通過增加上繳利潤的方式加以彌補(bǔ)。 降低企業(yè)所得稅 稅率， 收入下降幅度有限， 但因此可以換來更多的企業(yè)和市場活力。 企業(yè)所 得稅在降低稅率的同時(shí)， 可以將前期的稅基優(yōu)惠式稅收優(yōu)惠在到期后調(diào)整， 或設(shè)置一定的過渡期， 讓改革方案更容易被接受。 

4.進(jìn)一步加強(qiáng)地方債管理，防范重大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 

２０１５年以來， 隨著新 《預(yù)算法》 的實(shí)施， 地方債正式啟動(dòng)。 存量隱性 地方債的顯性化、 地方債置換為地方債風(fēng)險(xiǎn)防范打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。 存量地 方債很難通過未來的地方收入流量來解決， 應(yīng)重點(diǎn)考慮采取將當(dāng)年地方債資 金形成的地方政府資產(chǎn)變現(xiàn)的方式， 為地方債償還積極拓展有效的資金來源 渠道。 與此同時(shí)， 為了更好地貫徹 “開前門、 堵后門” 的原則， 適當(dāng)開大 前門， 才能真正堵住后門， 讓地方公共服務(wù)有更加靈活的資金支持。 

總之， 應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大地方債規(guī)模， 并合理確定地方專項(xiàng)債券和一般債券的比例和資 金投向。 專項(xiàng)債券的適用范圍應(yīng)該是能夠帶來充分現(xiàn)金流的項(xiàng)目。 未來仍應(yīng) 高度防范專項(xiàng)債券一般化的風(fēng)險(xiǎn)。 不能帶來充分現(xiàn)金流的項(xiàng)目不宜通過專項(xiàng) 債券進(jìn)行融資。 需要認(rèn)識到地方債問題是多年形成的實(shí)際情況。 在２０１５年之前， 形成 的地方債未在財(cái)政赤字中體現(xiàn)。 地方債置換可緩解地方債務(wù)清償問題， 但問題只是累積到未來。 

地方債短期和中長期問題需要結(jié)合起來。 短期內(nèi)很難解 決所有的地方債風(fēng)險(xiǎn)問題， 必須與政府資產(chǎn)管理統(tǒng)籌起來。 要積極防范地方債風(fēng)險(xiǎn)中可能出現(xiàn)的踩踏風(fēng)險(xiǎn)。 特定條件的專項(xiàng)債券融資可以作為項(xiàng)目資本金的規(guī)定不宜濫用。 既然是 債， 無論是一般債券， 還是專項(xiàng)債券， 都是需要償還的。 是通過債務(wù)融資的 方式籌集資金， 還是直接安排財(cái)政資金， 應(yīng)基于實(shí)際情況， 并防止軟預(yù)算約 束問題的出現(xiàn)。 

根據(jù)顯性債務(wù)計(jì)算， 赤字率和債務(wù)率都不是大問題。 隱性債 務(wù)、 或有債務(wù)是最受關(guān)心的。 政府資產(chǎn)規(guī)模、 政府資產(chǎn)變現(xiàn)能力、 現(xiàn)金流 等， 都是政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所必須考慮的問題。 盡快摸清可動(dòng)用政府資產(chǎn) 的家底， 并啟用相應(yīng)的程序， 讓政府資產(chǎn)可以在地方債風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對中發(fā)揮重要作用。

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